中央政府の政策形成はかなりややこしいことになっている。全体的な実態を把握しておかないと新聞を読んでも内容を誤解して把握することになるかもしれない。
手塚洋輔。利害調整としての政策形成。公共政策が作られるまでのプロセス。所管する中央省庁の担当部局、それだけで最終決定する訳ではない。法律や予算は国会で可決。それに至るまで他の部局や利害関係者との駆け引きがあり様々な調整が。課題設定から立案作業を経て国会の可決まで2年3年、スケジュール管理も重要な役割。色々なレベルの会議が多いのも特徴。政策形成過程を。代表例として法律を作る過程を。政策形成をするにもトップから方向性を決定するトップダウンの。
下からのボトムアップ。まずは多くの分野で標準的なボトムアップ型。積み上げ型の政策形成。当初の原案が修正される。当初の案が妥協により後退。ある意味で検討により内容が鍛えられる。しかし他方で多様な意見が反映されるので責任が不明瞭になる問題もある。ではどのように合意形成が？積み上げ型の政策形成では概ね省庁や業界内部、政府内部。各分野内で合意を経て、全体との調整が。分野間や政府間。政党内など。これら3層の合意形成について。諮問機関という会議体を中心に。特定の課題について省庁が設置。学識経験者などを集めて意見を答申。私的諮問機関という懇談会などや法令による審議会。私的諮問機関は課題ごとにその都度設置される傾向。公式の審議会は大抵常設。下部組織も。所管課ごとに運営。通常はまずは私的諮問機関を設置してある程度方向性を固めて公式の審議会にかけて正式に取りまとめて政策を具体化する手順を。ここまで1年から1年半程度。分野内での合意。原案がとりまとめられ。最終的に閣議決定する前に。法体系との観点で。内閣法制局による審査。下審査が。法律のプロ集団の内閣法制局の参事官は出向した者が。通常国会に提出する場合は前年の秋頃から審査が。開始すると毎日のように参事官と議論して宿題として検討。新しい手法の場合は法律に。所管課と内閣法制局。不必要な法律を防いで完成度の高い法令に。他の省庁との合意を。大方法律案が固まると他の所管業務との支障がないか。予め調整を。全省庁を。2週間程度で。疑問点が無くなるまで。何故閣議という決定の馬があるにも関わらず全省庁の合意を？週2回行われるが詳細な検討を行うのは無理。閣議は全員合意が原則なので審議が滞る。重要な案件があれば大臣の意向も汲み取られる。会議があることの機能も。与党議員との合意形成。自民党では与党の。与党事前審査制。政務調査会に対応する部会。政調審議会や総務会で。3段階の手順を。所属議員に党議拘束を。法案を提出する政府側にとり国会で確実に議決できる。各段階で影響力を持つ有力議員の意向を無視できなくなる。二元体制。非公式の介入を許しで本来から逸脱。民主党政権では内閣が一元的に。見通しがない。与党の事前手続。
このような政策形成の流れを。3次元。様々な会議が。諮問会や閣議、政調部会。これらの会議はメンバー構成なども異なる。一般的な会議の機能に着目。概ね4つに。関係者を一同に集め情報を連絡共有。関係者の対立を調整。少数派が反対論を主張させるガス抜き。日常的な仕事でも会議が。それらも多かれ少なかれ4つの機能を。政策形成の会議も力点は異なるが4つの機能を。これらの機能はときにはトレードオフの。情報共有やガス抜きのために増やせば調整は難しくなる。閣議など最高機関では決定機能を重視して広い範囲で議題を。実際の調整は課題ごとに他の会議に委ねてその結果の承認を。会議体はどのような分析で？政策形成過程の会議。関係する人々。形作る人。構成員、議長、事務局。構成員。会議が目的とする機能により範囲も変わる。決定機能を。高い役職者。調整機能。実務担当者。意見の対立が。賛成派だけで構成しても反対派は正当性を攻撃し続ける。会議の持つ決定機能や調整機能が難しく。持たせるために反対派も交えて合意した体裁を。多数決の建前は取っていても全会一致を。直接本人に打診する一本釣りなど。議長の人選。権威は内部に外部に発揮。内部に。会議の運営を円滑に。対立をおさめて意見を集約。外部に。実質的な決定の場に、意見を尊重させる。委員からの互選でも事務局が根回しするのが普通。事務局。会議を方向づける役割も。多くの場合は所管課。日程調整などの庶務を。無色透明ではない。委員の選定も重要。実際に始まってからも枠を決める。資料作成でもどこを端折るかなど意向が。意見のすり合わせも。審議会は事務局主導で？実態は役所の隠れ蓑？精査するのは並大抵ではない。多忙。勢い事務局任せに。反対派が出席出来ない日に日程を。会議の進行。具体的に会議の進め方。審議会を例に。全体のスケジュール。期限があるのが通例。法律作成や改正を目的とするなら国会の期日から逆算。毎年度の予算スケジュールに合わせて。議題設定からヒアリングなど。少数派にも譲歩して全会一致を目指す。少数派の意見を無視することは権威を減らすことになる。少数派としても反対を続けるのは得策ではない。討議の時間だけが会議の本質ではない。課題設定により議論の土俵が決まる。ヒアリングの内容で認識が変わる。資料で誘導を。事務局と議長は打ち合わせを。委員に説明も。委員同士が敵と味方に。それぞれの連携が。多くが並行して。会議で調整する営みは会議のきっかけ。調整に奔走するのも。議事公開が今世紀は進んでいる。衆人環視の元に居るので妥協もしづらい。裏会議を行い前捌きも。全会一致の体裁を作るのは難しく場合により多数決にしたり両論併記にしたり。賛否の状況を答申の形で表すだけに。調整機能や決定機能を果たせない。最終決定が政治の場に。政策形成過程全体における諮問機関の位置づけ、決定するのか影響を及ぼすか。自立戦略と共有戦略。反対派まで入れて合意形成をすれば。しかし不明瞭さは残る。賛成派の意向に沿って作る。反対する人が残り会議が権威を持たない。賛成派に有利なように呈示する。
所管課が立案主体になると抜本的政策転換は難しい。新たしい会議体を。首相が主導して政策を。各省から距離を取り内閣府に新たな機関を。法律で作る。人選を国会が。関与が強まる。政府レベルでは自由な人選が出来る。規制改革や地方分権改革など特別の会議体が数多く。90年代から00年代にかけて省庁改編、司法改革など。地方分権については幾つか。恒常的に。内閣府と重要政策会議。経済財政諮問会議。小泉総理の時期。潜在的な可能性を竹中平蔵らが活用。竹中平蔵が辞任すると存在感を失う。00年代になり内閣官房や内閣府に本部や会議を設置し担当大臣をつけて検討をする。個別政策でも政権が関心を持つテーマで。事務局として官庁から集められる。更に制度化が為されても内閣官房や内閣府で業務が行われるように。内閣官房や内閣府の組織の膨張。内閣レベルに設置しても目論見どおりいかないことも。内部分裂することも。国土交通省により高速道路の民営化が骨抜きに。教育再生実行会議で当初はかなり大きな改革案が。具体化の議論は内閣府の中で。しかし穏当な内容に。少しでも改革を進めたとも言えるし、業界の秩序を潰せなかったとも。政策形成過程も多様化。従来のように所管課が中心になるのではなくトップダウンの政策形成過程。全ての政策分野で変わっている訳ではない。あくまで時の政権が関心をよせる分野で内閣府が。肥大化した弊害も。16年4月には各省庁に一部が移管され期限も。
会議での議論だけが重要ではない。周辺で様々な調整が。公共政策の形成のプロセスを。今後はどのようになるかを考えること。
